Birokrasi Dipersimpangan

Oleh: Jamil Mubarok

Bupati Subang, Eep Hidayat, tersangka korupsi dana upah pungut yang merugikan negara Rp.3,2 Milyar membawa jajaran pegawai negeri sipil pemerintahan Kabupaten Subang untuk melakukan unjuk rasa. Hal ini dilakukan atas penetapan status tersangka dirinya oleh Kejaksaan Tinggi Jawa Barat. Akibat aksi tersebut, pelayanan publik Pemerintah Daerah Kabupaten Subang lumpuh total, karena aksinya dilaksankan dihari kerja. (Koran Tempo, 09/02/2011).

Sementara itu, Mahkamah Konstitusi 10 Desember 2010 memutuskan bahwa Pemilukada Kota Tangerang Selatan yang dimenangkan oleh nomor urut 4 Airin Rachmi Diany-Benyamin Davnie harus diulang. MK menilai pelaksanaan Pemilukada Kota Tangerang Selatan selain penuh dengan kecurangan, juga terbukti kental dengan keterlibatan birokrasi untuk memenangkan pasangan nomor 4 ini.

Potret diatas menunjukan bahwa birokrasi bisa dengan mudah diperalat untuk kepentingan apapun, oleh siapapun, dan birokrasi telah menentukan keberpihakan dirinya atau tidak independen, yang kesemuanya jelas telah melanggar aturan birokrasi. Alhasil, profesionalisme birokrasi menjadi sebuah kata yang kehilangan makna.

“Memberdayakan” Birokrasi

Untuk menjalankan tata kelola administrasi, dibutuhkan administratur negara atau biasa dikenal dengan birokrasi. Dalam hukum Indonesia tidak dikenal dengan istilah birokrasi, namun Undang-undang Kepegawaian menyebutnya dengan Pegawai Negeri Sipil. Birokrasi adalah salah satu organ negara sebagai penyelenggara administrasi negara yang berada untuk mendukung kerja-kerja lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif.

Pemilik birokrasi adalah negara atau rakyat sebagai pengejawantahannya, bukan pimpinan tertinggi pada lembaga negara/kementerian atau pemerintahan daerah tertentu. Terdapat pemisahan yang sangat jelas antara jabatan karir birokrasi dan jabatan politik, yang membedakannya adalah jabatan birokrasi lahir dari proses rekrutmen birokrasi atau biasa dikenal dengan rekrutmen CPNS (Calon Pegawai Negeri Sipil) yang diatur oleh Undang-undang, dan jabatan politik lahir dari hasil sistem pemilihan umum yang atur oleh Undang-undang yang berbeda. Saat ini jabatan politik antara lain Presiden/ Wakil Presiden, Gubernur/Wakil Gubernur, Bupati/Wakil Bupati, Walikota/Wakil Walikota, anggota DPR, DPD, DPRD Propinsi dan DPRD Kabupaten, serta Menteri/Wakil Menteri yang dipilih berdasarkan hak prerogratif Presiden.

Pejabat politik diberikan tugas dan kewenangannya oleh UUD 1945 dan Undang-undang. Untuk menjalankan tugasnya dibantu oleh birokrasi, dengan prosedur dan aturan main yang sudah ditentukan oleh Undang-undang, contoh kasus Pegawai Negeri Sipil yang dibawa untuk unjuk rasa oleh Bupati Subang jelas tidak diatur dalam Undang-undang, itu diluar tugas dan kewajibannya sebagai pegawai negeri sipil.

Pejabat politik dalam hal ini Gubernur, Bupati atau Walikota sangat berkuasa untuk melakukan tindakan apapun terhadap birokrasinya, karena ancamannya akan mendapatkan perlakuan buruk jika tidak mengikuti perintah, seperti Pejabat politik dapat dengan mudah melakukan rotasi dan mutasi pejabat birokrasi dari eselon I hingga golongan paling rendah diluar syarat yang sudah ditentukan oleh Undang-undang.

Terdapat fenomena lain, penempatan jabatan pada birokrasi yang tidak sesuai kerapkali sebagai bentuk hukuman atas ketidak patuhannya, atau penempatan jabatan strategis sebagai wujud penghargaan atas loyalitas dan kepatuhannya.

Pejabat politik tidak bisa semena-mena memperlakukan birokrasi diluar Undang-undang, contoh lainnya adalah birokrasi seringkali dijadikan alat oleh kontestan pemilukada untuk mengkondisikan perolehan suara. Pemilihan Calon Bupati/Wakil Bupati Tangerang Selatan oleh Mahkamah Konstitusi dinyatakan untuk diulang, karena terbukti ada pelanggaran, telah memberdayakan birokrasi sebagai mesin kampanye pemenangan pasangan Airin Rachmi Diany-Benyamin Davnie.

Ada anggapan yang salah, menyatakan bahwa birokrasi berada dalam kendali sepenuhnya pejabat politik dan merupakan aset yang dimilikinya, hal ini yang membuat kursi jabatan politik menjadi primadona bagi siapapun, karena didalam birokrasi terdapat akses informasi, akses jaringan, akses finansial, akses sumber daya alam, akses sumber daya manusia dan lainnya. Terbukti dari yang mencalonkan diri menjadi Kepala Daerah selalu ramai, tidak pernah kosong atau sepi peminat.

Dalam penafsiran bahwa birokrasi dapat dikendalikan oleh pejabat politik seperti ini, justeru menunjukan letak abuse of power yang dilakukan oleh para pejabat politik itu sendiri. Dampaknya jelas, netralitas birokrasi dalam menjalankan administrasi negara tidak terjaga, dan profesionalisme birokrasi tidak akan terwujud. Haruslah jelas bahwa birokrasi hanya bekerja dan tunduk pada Undang-undang yang mengaturnya, diluar itu birokrasi berhak menolak dan mengesampingkan perintah-perintah atau tugas selain yang ditugaskan oleh Undang-undang.

Penegasan Posisi Birokrasi

Rapuhnya aturan main hubungan antara birokrasi dan negara menjadi sumber malapetaka, atas berlangsungnya tindakan penyelewengan kekuasaan pejabat politik terhadap birokrasi. Di Jerman, penyelenggara administrasi negara adalah  lembaga negara profesional, yang terpisah dan tidak melekat pada eksekutif, legislatif, dan yudikatif, serta bertindak atas nama konstitusi. Dasarnya adalah Undang-undang Prosedur Administrasi Negara (Verwaltungsverfahrensgesetz), mengatur pemisahan yang sangat jelas, birokrasi diposisikan sebagai salah satu organ negara, bukan organ pemerintah yang diartikan eksekutif. Sistem administrasi negara di Indonesia cenderung gamang, sentralitas birokrasi berada disetiap kementerian/lembaga negara dan pemerintah daerah. Undang-undang yang mengatur soal birokrasi di Indonesia adalah Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.

Pemisahan antara fungsi negara dan fungsi pemerintah sebenarnya harus dimulai dari konstitusi. Dalam UUD 1945 terdapat istilah “kekuasaan pemerintahan negara” yang dipegang oleh eksekutif, dalam hal tersebut Presiden beserta jajaran Menteri, Gubernur dan Bupati/Walikota. Padahal secara umum “Pemerintahan” itu diselenggarakan oleh semua lembaga negara, yang menyelenggarakan fungsi-fungsi negara, termasuk didalamnya eksekutif, legislatif, yudikatif, dan lembaga negara lainnya. Kesalahan fatalnya adalah negara sering kali diidentikkan dengan pemerintah, dan kemudian pemerintah diidentikan dengan eksekutif.

Selain tidak ada aturan yang jelas dalam konstitusi, kedudukan birokrasi semakin diperlemah oleh UU Pokok-pokok Kepegawaian. Secara jelas pegawai negeri sipil ditempatkan sebagai alat pemerintah yang diartikan eksekutif, bukan alat negara yang bisa diartikan sebagai alat legislatif, yudikatif dan eksekutif. Dalam menjalankan fungsi dan kewenangannya, pegawai negeri sipil tunduk pada aturan pemerintah (eksekutif). Bagaimana mungkin pegawai negeri sipil dapat menjalankan roda birokrasi secara netral, jika kebijakan dan aturan yang digunakan tunduk serta patuh hanya kepada pemerintah (eksekutif).

Jika penegasan kedudukan birokrasi bisa dibuat secara konkrit melalui konstitusi atau undang-undang, maka konsep netralitas birokrasi dalam penyelenggaraan negara dapat diterapkan, otomatis akan terbentuk sistem administrasi (negara) Indonesia yang netral. Namun sikap pemerintah (eksekutif) tidak demikian, yang muncul adalah ketidak seriursannya dalam menyelesaikan pengesahan RUU Administrasi Negara, hingga hari ini belum masuk dalam prolegnas 2011.

Lebih memperjelas lagi, bahwa RUU administrasi negara sejatinya harus mengatur kewenangan pejabat politik dalam memperlakukan birokrasi. Setidak-tidaknya dengan mempercepat pengesahan RUU Administrasi Negara, akan mempercepat pula penegasan peran dan fungsi birokrasi yang berada di persimpangan antara Undang-undang dan kekuasaan pejabat politik, sehingga tindakan semena-mena pejabat politik dalam memperlakukan birokrasi yang bertentangan dengan undang-undang tidak terjadi.

Penulis adalah Koordinator Masyarakat Transparansi Indonesia

http://www.transparansi.or.id/artikel/birokrasi-dipersimpangan/