Selamat datang di Blog Anti Korupsi - Berantas korupsi mulai dari diri kita sendiri - Brantas KKN
Perselingkuhan Birokrasi dan Korupsi
Selasa, 22 Maret 2011
Boleh dikatakan korupsi telah menjadi akar dari semua permasalahan (the root of all evils)
yang bergolak di Indonesia, terutama faktor yang berasal dari dalam
negeri. Salah satu penyebab marak terjadinya tindak pidana korupsi
adalah rendahnya akuntabilitas birokrasi publik.[1]
Melihat fenomena yang berkembang di Indonesia, birokrasi dan korupsi
bisa diibaratkan seperti sekeping uang logam, keduanya tidak
terpisahkan, dimana ada birokrasi disitu ada korupsi. Ini tentu
mengkhawatirkan, korupsi telah memiliki struktur dan menjadi kultur
dalam proses birokrasi. Korupsi sudah membentuk jaringan sistemik yang
sangat kuat dalam lingkaran birokrasi Indonesia. Untuk itu perlu
kiranya, mengkaji birokrasi guna mencari formulasi dalam melakukan
pemberantasan tindak pidana korupsi. Menurut
Weber, tingkah laku manusia diarahkan kepada seperangkat aturan,
sedangkan aturan tersebut merupakan usaha untuk mengatur tingkah laku
yang berbeda, disinilah hakikat dari suatu organisasi, yaitu adanya
aturan-aturan yang berbeda untuk mengarahkan pada suatu tingkah laku
yang organisasional. Weber menyebut aturan-aturan tersebut sebagai
tatanan administrasi. Di dalamnya kemudian ada staf administrasi
(pejabat), pada satu sisi staf administrasi tersebut memiliki kewajiban
untuk menaati aturan yang ada, namun di sisi lain dia juga harus
melakukan pengawasan, apakah anggota yang lain juga mentaatinya.
Dari
kondisi inilah selanjutnya muncul apa yang disebut dengan birokrasi.
Birokrasi sangat identik dengan pejabat dan jabatan, dalam sudut pandang
sosiologi, model weberian khususnya, pejabat merupakan tipe peranan
sosial yang penting. Bahwa pejabat adalah seseorang yang memiliki
tugas-tugas khusus dan fasilitas yang dimilikinya dalam melaksanakan
jabatannya merupakan pemberian dari orang lain. Perbedaan antara pejabat
dan kelas pekerja adalah terdapat pada otoritasnya, dalam melaksanakan
tugas. Seorang pejabat memiliki otoritas jabatan, sedangkan pekerja
hanya melaksanakan perintah majikan.[2] Bagi Max Weber, birokrasi merupakan bentuk organisasi yang paling rasional dalam masyarakat modern.[3] Ciri-ciri birokrasi menurut Weber adalah:[4]
a. Sistem kewenangan yang hirarki, artinya hirarki jabatan dibagi secara jelas dan tegas;
b. Pembagian kerja yang sistematis, artinya para pejabat hanya hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatannya;
c. Spesifikasi tugas yang jelas, adanya pembagian fungsi jabatan;
d. Kode etik disiplin dan prosedur yang jelas dan sistematis;
e. Kontrol operasi melalui sistem aturan yang berlaku secara konsisten;
f. Aplikasi kaidah-kaidah umum ke hal-hal spesifik dengan konsisten;
g. Seleksi pegawai yang didasarkan pada kualifikasi standar yang objektif;
h. Sistem promosi berdasarkan senioritas atau jasa, atau keduanya.
i. Pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos tersebut.
j. Pejabat tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.
Perkembangannya,
weber menolak menggunakan sebutan birokrasi, apabila diperuntukkan bagi
pejabat yang dipilih atau seseorang yang diseleksi oleh sekumpulan
orang. Dalam konteks sekarang, yang tidak termasuk dalam lingkaran
birokrasi menurut Weber adalah mereka para anggota DPR dan
komisi-komisi. Sebab, ciri utama dari pejabat birokrasi adalah mereka
yang memperoleh jabatannya karena diangkat oleh orang lain. Weber
mengatakan: “tidak ada pelaksanaan otoritas yang benar-benar
birokratis, yakni semata-mata melalui pejabat yang dibayar dan diangkat
secara kontraktual.”
Birokrasi
yang rasional merupakan unsur pokok dalam proses rasionalisasi dunia
modern, dan kedudukannya adalah lebih penting dari pada proses sosial,
sebab birokrasi rasional sangatlah berperan dalam memberikan arahan
untuk memimpin suatu organiasi sosial –administrasi publik-.[5]
Teori inilah yang selanjutnya bisa menjadikan birokrasi sebagai
kerangkeng besi dalam masayarakat modern, sebab ada kecenderungan yang
melekat dalam birokrasi. Kecenderungan tersebut kemudian melahirkan
adanya akumulasi kekuasaan yang terus-menerus, yang mengakibatkan
terciptanya jaringan korupsi sistemik dan terstruktur dalam
jalur biorokrasi. Oleh karenanya kemudian Weber memberikan
batasan-batasan dalam sistem birokrasi. Batasan-batasan tersebut adalah:[6]
1) kolegalitas, dalam artian bahwa kolegalitas harus dikurangi; 2)
Adanya pemisahan kekuasaan; 3) Administrasi amatir, bahwa para pegawai
adminsitrasi harus digaji secara layak, agar tidak tergantung kepada
orang-orang yang memiliki sumber keuangan yang kuat; 4) Adanya demokrasi
langsung; 5) adanya representasi atau perwakilan dalam birokrasi.
Berbeda
dengan Weber yang memposisikan diri sebagai seorang idealis, dengan
menekankan besarnya peranan ide dalam perubahan masyarakat. Marx
menempatkan diri sebagai seorang yang materialis, yang berusaha melihat
penyebab perubahan masyarakat dari hal-hal yang kasat mata, yang dapat
diamati, khususnya dalam perubahan relasi-relasi produksi. Namun, Marx
juga bukan seorang materealis murni, sebab ia juga mengakui pentingnya
ide-ide. Akan tetapi, menurutnya ide hanya digunakan oleh sekelompok
elit untuk menguasai alat-alat produksi. Marx memandang bahwa birokrasi
merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan (dalam hal
ini pengaruhnya, bukan secara kuantitas) untuk melaksanakan kekuasaan
dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya (tertindas/proletariat),
dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang
mendominasi tersebut (kelompok elit). Pandangan ini bisa kita temukan
dalam Manifesto Partai Komunis 1848 yang ditulis Marx dan Engels,
disebutkan bahwa kekuasaan politik (negara/birokrasi) hanyalah kekuasaan
suatu kelas yang terorganisir untuk menekan kelas yang lain.
Perjalanannya, sampai akhir karirnya, Marx tidak meninggalkan suatu
konsep sistem birokrasi yang tegas dalam negara komunis, akibatnya
terjadi penafsiran ulang yang luar biasa atas teori-teori marxis,
seperti halnya Lenin (Marxisme-Leninisme), seorang Marxis Rusia dan
pendiri Uni Sovyet yang menafsirkan teori marxis dengan sangat baru, dan
ketika dilanjutkan oleh Stalin (penerus Lenin), teori-teori Marx banyak
disusun dalam interpretasi yang sangat kaku, yang akibatnya melahirkan
pemerintahan diktator.
Terlepas
dari pengaruh para ideolog tentang birokrasi, yang jelas birokrasi
sekarang sudah menjadi sarang terjadinya tindak pidana korupsi. Amunisi
macam apakah yang kemudian bisa digunakan untuk memberantasnya. Belajar
dari teori yang diajarkan Weber tentang konsep idealitas, Alatas
kemudian berkeyakinan bahwa suatu masyarakat masih mempunyai peluang
untuk keluar dari belenggu korupsi, apabila masih ada segelintir orang
yang idealis dalam masyarakat. Akan tetapi keyakinan ini dibantah oleh
Chambliss, dia melihat bahwa perubahan dari dalam masyarakat itu
sendiri, akan mengalami jalan buntu jika korupsi sudah membentuk suatu
jejaring (cabal) yang melibatkan berbagai unsur masyarakat.[7]
Lahirnya
Konvensi PBB Anti Korupsi 2003 setidaknya bisa menjadi jawaban dalam
upaya pemberantasan korupsi seperti yang dikhawatirkan oleh Chambaliss.
Selain tipologi yang dikemukakan oleh Alatas[8]
dan model jejaring yang diajarkan oleh Chambaliss, Aditjondro juga
memberikan pemikiran baru tentang korupsi, yaitu model korupsi tiga
lapis. Aditjondro telah mengawinkan pemikiran yang dikemukanan oleh
Alatas yang berbasiskan pada korupsi yang terjadi pada suatu nation state
(negara bangsa), dengan pemikiran yang dikemukakan oleh Chambaliss,
yang mengatakan bahwa korupsi telah mempertemukan unsur birokrat,
politisi, pengusaha, dan aparat penegak hukum, dimana kepentingan
anggota jejaring dilindungi lewat sogokan maupun tekanan fisik. Lewat
perkawianan antara tipologi Alatas dan jejaring korupsi model
Chambaliss, selanjutnya Aditjondro melahirkan model korupsi tiga lapis,
yaitu terdiri dari:[9] Korupsi
lapis pertama, dimana permintaan untuk diberi balas jasa berasal dari
para birokrat atau pejabat pelayanan publik, yang diajukan kepada
masyarakat. Korupsi
lapis kedua, dimana lahir jejaring korupsi antara birokrat, politisi,
aparat penegak hukum, dan perusahaan yang memperoleh perlakuan
istimmewa. Korupsi
lapis ketiga, yakni korupsi yang melibatkan organ-organ internasional,
termasuk di dalamnya lembaga-lembaga donor yang memberikan bantuan untuk
program anti korupsi.
Melihat
rumit dan sistemiknya jejaring korupsi yang ada sekarang, maka
diperlukan satu usaha bersama baik yang sifatnya lokal, nasional, maupun
internasional. Ratifikasi UN Convention Againts Corruption
2003 oleh Indonesia, diharapkan akan banyak membantu dalam melakukan
pengejaran dan penegakan terhadap para koruptor yang sudah masuk dalam
jejaring tiga lapis tersebut. Karena, berdasar ketentuan yang ada pada
konvensi, konvensi ini memberikan semacam terminologi dan pandangan baru
tentang korupsi dan pelakunya, sehingga konvensi ini dapat menyeret
semua aspek sebagaimana dikemukakan oleh Aditjondro. Namun, selain
dengan upaya dari luar, seperti pemberlakuan konvensi internsional,
upaya dari dalam juga masih memiliki peranan penting. Seperti halnya,
bagaimana merubah budaya para pejabat publik yang minta dilayani, bukan
melayani masyarakat. Padahal raison d’etre dari kantor
pelayanan umum adalah bagaimana melayani masyarakat umum dengan baik.
J.S. Mill mengatakan bahwa esensi dan arti birokrasi adalah pekerjaan
menjalankan pemerintahan oleh orang-orang yang memerintah secara
profesional.[10]
Di
sinilah tugas berat pemerintah dan seluruh massa rakyat Indonesia untuk
mengubah kultur yang telah berjalan puluhan tahun, bagaiaman melahirkan
pejabat publik yang mampu bersikap dan bertindak profesional. Dalam hal
ini Machiavelli memberikan jawaban lewat pemikiran politiknya, yaitu
agar ratu (penguasa) memilih para menteri (pejabat) yang kompeten, dan
memberikan imbalan atas kesetiaan mereka, agar mereka tidak lagi perlu
mencari imbalan dari sumber-sumber lainnya.[11]
Akan tetapi, pemikiran Machiavelli tidak kemudian dijadikan alasan
untuk menaikkan anggaran gaji dan tunjangan pegawai secara serampangan,
dengan menggunakan kekuatan legal formal, tanpa melihat kondisi sosial
yang sedang terjadi. Catatan lain, seperti dikemukanan oleh Aditjondro
adalah: jangan
sampai korupsi hanya dilihat sebagai permasalahan finansial belaka,
yang diharapkan dapat dipecahkan lewat pambaruan undang-undang (legal
reform) dan penerapan undang-undang yang sudah ada (law enforcement),
sambil mengharapkan lembaga peradilan yang sudah begitu korup mampu
menyeret sejumlah koruptor kelas kakap ke muka meja hijau.[12]
Selain itu, hendaknya kita juga berhati-hati dalam mengkampanyekan gerakan anti korupsi, sebab banyak agenda yang berlindung di dalamnya, seperti halnya agenda good governance yang bersembunyi di balik agenda anti korupsi, padahal tanpa disadari good governance tidak berdiri sendiri. Good governance
merupakan bagian dari paradigma neo-liberalisme, yang sedang
dikampanyekan oleh Bank dunia dan agen-agen neoliberal lainnya, IMF, WTO
dan negara-negara maju yang mengedapankan unsur kapitalistik.[13]
Hal ini berkaitan erat dengan upaya untuk menyelamatkan dana-dana
bantuan yang dikucurkan oleh lembaga-lembaga donor dan negara-negara
donor kepada Negara-negara Dunia Ketiga, dari perbuatan korup sebagian
unsur kekuasaan. Lebih jauh, agenda ini berkaitan dengan upaya untuk
menyingkirkan unsur negara/pemerintah dari sistem pelayanan umum,
sebagaimana agenda besar neoliberal, yakni matinya negara bangsa (nation state),[14]
dan digantikan oleh perusahaan-perusahaan swasta asing, atau dengan
kata lain pemerintahan tunggal dunia di bawah kuasa modal. Oleh karena
itu, kearifan lokal (local wisdom) adalah komponen utama dalam
upaya pemberantasan tindak pidana korupsi, selain ditopang oleh
kekuatan-kekuatan asing yang sifatnya internasional.
[1] Wahyudi Kumorotomo, Akuntabilitas Birokrasi Publik, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005), hal. V.
[2] Martin Albrow, Op.Cit., (hal.34-40.
[3] Weber
tidak pernah mendefinisikan birokrasi, menurutnya apa yang
dikerjakannya secar hati-hati adalah merinci segi-segi yang dipandangnya
sebagi bentuk birokrasi (khusu) yang paling rasional. Sedangkan tipew
birokrasi yang umum, sebagi lawan birokrasi khusus dibentuknya melalui
kesimpulan dari sejumlah besar kiasan yang dinuatnya tentang hal itu.
Akan tetapi, perkembangannya dalam masyuarakat modern, birokrasi dapat
menjadi kerangkeng besi/ iron cage (Aditjondro, 2002).
[4] Jurnal
Wacana Edisi 14 Tahun III 2002, Korupsi; Sengketa Antara Negara dan
Modal, (Yogyakarta: Insist Press), hal. 51. diambil dari Denny B.C.
Hariandja, 1999. Lihat juga Martin Albrow, Birokrasi (terj), (Yogyakarta: Tiara Wacana 2005), hal.44-45.
[5] Ibid. hal. 41-42.
[6] Ibid. hal. 48-49.
[7] George Junus Aditjondro, Bukan Persoalan Telur dan Ayam: Membangun Suatu Kerangka Analisis yang Lebih Holistik bagi Gerakan Anti Korupsi di Indonesia, Jurnal Wacana Edisi 14 Tahun III 2002 (Yogyakarta: Insisit Press), hal. 20.
[8] Tipologi korupsi Alatas terdiri dari ‘sogokan’ (bribery), ‘pemerasan’ (extortion), dan ‘nepotisme.’
[9] Ibid. hal. 21-23.
[10] Martin Albrow, Op.Cit. ,hal. 8.
[11] Ibid., hal. 2. Diambil dari N. Machiavelli, The Prince, bab. 22.
[12]Geoge Junus Aditjondro, Tarik Tambang Wacana ‘Korupsi’: Bidan Neoliberalisme atau Ujung Tombak Demokratisasi?, Jurnal Wacana Edisi 14 tahun III 2002 (Yogyakarta: INSIST Press), hal. 8.
[13] Lihat : Aditjondro, 2002. Mansour Fakih, 2002. Abrahamses, 2004.
[14] Lihat F. Wahono dan I. Wibowo, 2003. Kholid Syaerozi, 2003.
