By : J. Soedradjad Djiwandono *)
Pendahuluan
Masalah Korupsi, Kolusi
dan Nepotisme (KKN) di Indonesia belum menunjukkan kemajuan yang berarti dalam
penanganannya. Sebagai permasalahan sosial-politik secara umum atau sebagai
kasus masalah tertentu kerapkali muncul sebagai berita hangat di berbagai media
selama beberapa waktu, tetapi kemudian setelah ditanggapi Pemerintah dengan
sesuatu langkah tindakan penanganan, kemudian hilang lagi tanpa ada
penyelesaian nyata. Muncul lagi, kemudian hilang lagi dengan cepat. Harapan
masyarakat dengan mambahas bersama, mempermasalahkan dan memprotes KKN adalah
untuk menghilangkannya. Sedang yang terlihat, seperti berbagai masalah lain,
setelah beberapa waktu diributkan kemudian menjadi adem kembali.
Tulisan ini melihat
masalah KKN sebagai implikasi dari suatu sikap hidup yang mengandung unsur
'lebih besar pasak dari tiang' yang secara sadar atau tidak telah menggejala
pada masyarakat Indonesia, baik secara bersama maupun sebagai pribadi. . Sikap
demikian menumbuhkan tindakan mencari jalan pintas dengan berbagai cara yang
melanggar hukum atau peraturan atau nilai, untuk mencapai apa yang diinginkan.
Pelanggaran-pelanggaran ini dilakukan dengan tindakan korupsi, kolusi dan
nepotisme atau KKN. Menghilangkan KKN dari masyarakat kita berarti meninggalkan
sikap hidup ini dan menggantinya dengan sikap baru yang harus dipupuk dan
dikembangkan masyarakat Indonesia pasca krisis.
Kebiasaan Hidup Lebih Besar Pasak Dari
Tiang
Untuk melihat arti
sikap hidup yang lebih besar pasak dari tiang secara nasional, saya ingin
terlebih dahulu kembali pada permasalahan pembangunan nasional. Pembangunan
pada dasarnya merupakan kegiatan yang dilakukan saat ini, akan tetapi hasilnya
atau buahnya baru dapat kita petik kemudian. Orang membangun sebuah rumah,
bukan untuk menikmati kegiatan atau proses membangun itu sendiri. Akan tetapi
untuk suatu tujuan, yaitu agar setelah selesai pembangunannya, dia memiliki
suatu tempat tinggal, 'a home' kata orang. Untuk ini orang tersebut harus
mempunyai sarana pembiayaannya.
Dalam jargon ekonomi
tindakan membangun rumah tadi merupakan investasi. Masyarakat membangun dengan
melakukan investasi yang diarahkan untuk mencapai sasaran tertentu di masa
depan, biasanya dirumuskan sebagai kesejahteraan masyarakat yang lebih baik.
Masa depan ini dapat beberapa hari, bulan, tahun atau puluhan tahun yang akan
datang. Pelaksanaan kegiatan ini memerlukan sarana, salah satu yang sangat
penting adalah sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan utama biasanya berasal dari
tabungan. Menabung adalah perbuatan menyisihkan sebagian dari pendapatannya untuk
tidak dikonsumsikan (tidak dinikmati sekarang). Pada negara yang sedang
membangun, keinginan untuk investasi dalam pembangunan ini biasanya besar,
karena besarnya sasaran yang ingin dicapai. Bahkan kerapkali keinginan
membangun suatu negara lebih besar dari kemampuan untuk membiayainya. Ekonom
mengatakan bahwa negara yang sedang membangun biasanya menghadapi suatu
kesenjangan antara investasi dengan tabungan masyarakat atau investment-saving
gap.
Bagaimana menutup
atau membiayai kesenjangan antara pengeluaran investasi dengan tabungan
masyarakat tersebut? Suatu negara dapat membiayai kesenjangan ini dengan
mendatangkan modal langsung dari luar negeri, dengan meminta bantuan dan dengan
mencari pinjaman dari negara lain. Memminjam dari masyarakat lain sama dengan
menggunakan tabungan masyarakat lain tersebut. Membiayai kesenjangan antara
investasi dan tabungan dengan pinjaman adalah sesuatu yang wajar. Akan tetapi
tindakan meminjam dari negara lain atau masyarakat lain itu juga mempunyai
konsekuensi tersendiri, karena pinjaman itu pada waktunya harus dibayar
kembali, ditambah suatu imbalan atas penggunaan tabungan tersebut (suku bunga).
Jadi kalau menggunakan pinjaman untuk membiayai kekurangan tabungan dalam
negeri dari biaya investasi, harus dipikirkan bagaiamana melakukan pembayaran
kembali pinjaman tersebut, berupa angsuran dan bunganya, serta resiko berkaitan
dengan perbedaan waktu meminjam dan mengembalikan pinjaman tersebut.
Agar pembangunan
dengah menggunakan pinjaman dari masyarakat lain dapat berkesinambungan, maka
kebijakan pembiayaan dengan meminjam harus bertanggung jawab. Ini suatu masalah
pengelolaan pinjaman dan streategi memimjam ( debt management and borrowing
strategy ). Yang penting dalam pembahasan di sini adalah bahwa untuk memiliki kesinambungan
pembangunan (sustainable development), maka penggunaan pinjaman sebagai cara
pembiayaan harus berhati-hati.Kalau terjadi suatu negara yang membangun dengan
meminjam dan tidak bisa membayar kembali, maka pembangunan menjadi terhenti
atau tidak berkesinambungan. Ketidak mampuan mengembalikan pinjaman tersebut
menunjukkan pola pembangunan yang lebih besar pasak dari tiang.
Mungkin perlu
disadarai bahwa perjalanan pembangunan nasional Indonesia dalam era Orde Baru
telah mengalami perkembangan, dimulai akhir dasawarsa enam puluhan dengan
pembangunan yang didominasi sektor pemerintah, karena sektor swata masih kecil
dan lemah. Akan tetapi dengan perkembangan ekonomi nasional, dengan laju
pertumbuhan yang cukup tinggi selama beberapa dasawarsa, maka berangsur-angsur
peran swasta dalam kebanyakan sektor menjadi lebih besar, dan akhirnya menjadi
lebih dominan. Coba kalau dilihat pada sektor perbankan, sampai dengan waktu
deregulasi perbankan yang sangat mendasar tahun 1988, bank-bank pemerintah
masih mendominasi industri perbankan Indonesia, baik dari segi aset yang
dikuasai, dana yang dimobilisasikan maupun kredit yang diberikan. Pola ini
berubah terutama mulai permulaan dasawarsa sembilan puluhan. Sebagai
perbandingan, kalau pada tahun delapan puluhan peran bank-bank pemerintah
diukur dengan berbagai besaran di atas masih lebih dari 70 per sen, menjelang
terjadinya krisis telah menurun menjadi kurang dari 50 per sen.
Dengan perubahan
peran swasta dalam perbandingannya dengan pemerintah, telah terjadi pula
perubahan dalam cara pembiayaan kegiatan ekonomi dan pembangunan masyarakat.
Perubahan dalam negeri yang bersamaan dengan meningkatnya jumlah dana di dunia,
antara lain karena melemahnya ekonomi negara-negara maju, seperti negara-negara
Eropa dan Jepang pada akhir delapan puluhan dan permulaan sembilan puluhan,
menyebabkan pola pembiayaan kegiatan ekonomi nasional semakin menggantungkan
pada pinjaman luar negeri. Perubahan yang dimulai sejak permulaan sembilan
puluhan ini menjadi sangat mencolok pertengahan sembilan puluhan.
Ketergantungan sektor swasta pada pinjaman dalam mata uang asing ini kemudian
menjadi salah satu penyebab terjadinya krisis keuangan di Indonesia, pada waktu
investor beramai-ramai penarik pinjaman mereka karena ingin menyelamatkan diri
dari akibat krisis di Indonesia. Pada waktu pinjaman nasional masih didominasi
sektor Pemerintah kehati-hatian terjaga, akan tetapi kemudian berubah dengan
dominasi pinjaman swasta.
Ada beberapa hal yang
menyebabkan meningkatnya pinjaman luar negeri. Seperti diutarakan sebelumnya,
dana yang tersedia di dunia meningkat, karena melemahnya ekonomi negara maju,
sehingga dana tersebut mencari kesempatan investasi di negara-negara berkembang
(emerging markets), yang menjanjikan keuntungan lebih tinggi. Di Indonesia
perkembangan sektor swasta sangat meningkat sebagai dampak dari kebijakan
liberalisasi yang telah dimulai pertengahan delapan puluhan. Keadan ini telah
menimbulkan perbedaan suku bunga pinjaman ( differential rates) antara dalam
dan luar negeri yang melebar. Di dalam negeri suku bunga meningkat terus akibat
meningkatnya permintaan yang luar biasa. Sedangkan di luar negeri melemahnya
ekonomi menyebabkan suku bunga tertekan. Karena itu baik dari permintaan maupun
penawaran terdapat dorongan untuk membesarnya pinjaman perusahaan swasta ke
luar negeri atau meningkatnya pinjaman dalam mata uang asing (dollar). Semua
ini masih ditambah dengan adanya unsur 'moral hazard', baik di di dalam negeri
oleh perusahaan peminjam maupun luar negeri oleh pemilik dana pemberi pinjaman.
Di dalam negeri ada
persepsi bahwa Pemerintah akan selalu menolong perusahaan yang kena masalah dan
ada persepsi bahwa sistim nilai tukar yang dianut Pemerintah adalah nilai tukar
tetap atau di kaitkan secara tetap dengan dollar atau suatu basket mata uang
asing. Jadi peminjam di dalam negeri (perusahaan-perusahaan swasta) yakin bahwa
nilai tukar antara rupiah dengan mata uang asing tidak akan bergerak terlalu
besar. Dari pemilik dana di luar negeri atau investor, ada persepsi bahwa pemerintah
'host country' (Indonesia) atau Dana Moneter Internasional akan menolong kalau
terjadi suatu musibah. (bail out). Semua unsur ini menyebabkan kekurang
hati-hatian mereka yang meminjam dan yang meminjamkan. Perusahaan nasional
terlalu banyak mengandalkan pinjaman untuk membiayai kegiatan mereksa sehingga
'debt to equity ratio' menjadi sangat tinggi atau 'highly leveraging' sedangkan
investor tidak hati-hati sehingga kurang memperhitungkan resiko pemberian
pinjaman . Ini yang menyebabkan perusahaan-perusahaan di Indonesia dan negara
berkembang lain di Asia terlalu banyak mengandalkan pinjaman. Lebih jauh,
pinjaman asing ini sebagian besar berjangka pendek dan tidak dilakukan tindakan
lindung nilai (hedging) . Dalam keadaan demikian pinjaman ini dirasakan sangat
murah, karena itu penggunaannya kurang memperhatikan prinsip kehati-hatian.
Pinjaman dalam dollar digunakan untuk membiayai kegiatan yang kurang produktif
dan yang menghasilkan rupiah, seperti untuk pengembangan properti. Pada waktu
timbul tekanan sangat besar pada rupiah dan terjadi depresiasi sangat besar
kebanyakan peminjam tidak mampu membayar kembali pinjaman mereka yang jatuh
tempo. Sebagai akibatnya banyak dari pinjaman ini menjadi kredit macet
perbankan.
Sekarang lebih
disadari bahwa kebijakan deregulasi yang kurang memperhatikan kehati-hatian dan
kurang menyadari perbedaan karakteristik perbankan dengan sektor riil telah
ikut mendorong perbankan Indonesia 'highly leveraging'. Sebagaimana diketahui,
rasio cadangan wajib (reserve requirement ratio) yang sejak tahun tujuh puluhan
sebesar 30 per sen telah diturunkan dalam deregulasi Juni 1983 menjadi 15 per
sen dan pada Oktober 1988 diturunkan lagi menjadi 2 per sen. Ini sebenarnya
berarti bahwa perbankan didorong untuk memimjamkan hampir semua dana yang
diterima dari nasabah.
Perusahaan yang yang
cenderung mempunyai rasio pinjaman terhadap modal yang tinggi dan lebih banyak
meminjam dalam mata uang asing (bahkan pinjaman pada bank dalam negeri sekitar
50% dalam dollar) karena 'moral hazard' pada dasarnya menunjukkan sikap dunia
usaha yang 'lebih besar pasak dari tiang'. Karena salah memperhitungkan harga
dan resiko pinjaman, maka mereka menjadi kurang dalam kehati-hatiannya,
sehingga penggunaan pinjamannya juga tidak didasarkan atas perhitungan yang
akurat. Dalam hal ini, bank yang memegang rasio cadangan wajib sangat minim
(antara lain karena kebijakan Pemerintah) juga sebenarnya menunjukkan sikap
yang sama, berusaha dengan lebih besar pasak dari tiang.
Kalau pengamatan ini
dilanjutkan terhadap kehidupan masyarakat Indonesia. Nampaknya juga ditemukan
bahwa masyarakat Indonesia semakin konsumtif, meskipun secara makro rasio
tabungan nasional terhadap GDP relatif tinggi. Sebagaimana diketahui beberapa
tahun sebelum krisis, laju pertumbuhan ekonomi nasional sebagian besar berasal
dari sumber dalam negeri, artinya peningkatan pengeluaran masyarakat, untuk
konsumsi dan investasi, meskipun kebijakan pembangunan nasional mengacu pada
daya dongkrak ekspor (export-led development). Saya kira kita melihat hal ini
secara pengamatan sepintas di banyak kota di Indonesia, apalagi kota besar.
Sebagai pengaruh dari advertensi dalam banyak media komunikasi, sebagai
pengaruh dari pembangunan pusat-pusat perbelanjaan dengan toko-toko yang
menyajikan segala nama merk terkenal untuk segala pakaian dan barang kemewahan
(dari Gap sampai Louis Vutton, atau coba bayangkan, dengan pendapatan per
kepala kita yang masih sebegitu di Jakarta ada perwakilan Christie) dan rumah
makan serta tempat hiburan (dari McDonald sampai Café Design) kecenderungan
pengeluaran untuk hal-hal yang bersifat konsumtif sangat membengkak beberapa
tahun menjelang krisis. Semua ini masih harus ditambah dengan kecenderungan
masyarakat untuk berpesta secara besar-besaran untuk segala hajatan dari bayi
dalam kandungan sampai seribu hari setelah bayi tadi menjadi orang tua dan
meninggal, banyak sekali acara ( ulang tahun, pertunagan, pernikahan dst)
dengan segala bentuk kegiatan yang dari sudut pandang ekonomi pada dasarnya
konsumtif dan cenderung berlebihan.
Semua gambaran di
atas menunjukkan bahwa baik secara nasional (makro) maupun secara mikro pada
tingkat perusahaan dan keluarga atau individu, kecenderungan masyarakat memang
kuat bahwa kita telah hidup lebih besar pasak dari tiang. Apakah ini barang
baru? Bukan. Ini hanya mengingatkan kembali apa yang kita lakukan bersama
selama ini.
1
Dewasa ini, dengan banyaknya bank swasta yang diambil alih Pemerintah (IBRA),
sebagai akibat dari pinjaman likuiditas dari BI pada waktu terjadinya penarikan
dana secara besar-besaran oleh masyarakat pada waktu krisis perbankan, maka
kepemilikan Pemerintah pada sektor perbankan menjadi meningkat lagi, mungkin
mendekati 80 per sen.
2
Saya membahas permasalahan ini dalam tulisan Debt and Development: A Muddling
Through Process, suatu makalah untuk Seminar PERMIAS di UC Berkeley, Maret 1999
( dalam website Pacific.net, kolom pakar). Salah satu perkembangan yang
mencolok adalah bahwa selama lima tahun dari 1992-97 pinjaman Pemerintah
meningkat dengan sekitar 5 milyar dollar, sedangkan pinjaman swasta meningkat
dengan 50 milyar dollar.
3
Ini juga menunjukkan kurang hati-hatinya otorita pengawasan perbankan di
negara-negara maju tempat asal investor, karena pinjaman-pinjaman tersebut
diberikan oleh bank-bank negara maju, terutama Jepang dan negara-negara Eropa
dengan sebagian lain dari Korea dan A.S.
4
Dengan menurunkan rasio cadangan wajib, bahkan dalam definisinya cadangan wajib
termasuk kas yang disimpan sendiri oleh bank masing-masing, jadi tidak ada
kewajiban bank menyimpan cadangan tersebut pada rekening mereka di BI,
sebenarnya berarti bahwa rasio cadangan wajib tidak dianggap sebagai suatu
instrument dalam prinsip kehati-hatian perbankan. Tindakan ini juga berarti
kurang memperhatikan perbedaan karakteristik bank dengan perusahaan di sektor
riil. Kalau ada masalah pada sektor riil, misalnya perusahaan sepatu harus
ditutup, masalahnya lebih mudah dibatasi pada dampak langsung penutupan
tersebut, seperti pegawainya yang menganggur. Tetapi kalu suatu bank harus
ditutp damaknya cepat melebar ke seluruh perbankan, pengawasan perbankan, dan
kepercayaan masyarakat terhadap perbankan. Untuk sektor riil yang semula penuh
dengan pengaturan, maka deregulasi jelas merupakan jawaban paling ampuh. Tetapi
dalam hal lembaga perantara keuangan sebenarnya perlu diingat bahwa bank itu
memegang uang milik orang lain, para deposan dan penabung dan yang menitipkan
dananya di bank tersebut. Jadi basis utama pekerjaan bank adalah adanya
kepercayaan masyarakat untuk menitipkan dana dan menggunakan dana orang lain.
Ini pada dasarnya mempunyai unsur jasa publik, karena itu perlu ada pengaturan
dalam bentuk ketentuan prudensial dan supervisi secara ketat. Saya kira
kenyataan bahwa pada waktu deregulasi Oktober, ditentukan suatu aturan yang
sangat liberal, membebaskan perijinan, BI harus mengeluarkan rekomendasinya
dalam waktu dua minggu terhadap permintaan ijin pendirian bank, BI tidak boleh
melakukan pengecekan terhadap calon pengurus bank,dsb, menunjukkan bahwa
ketentuan deregulasi Oktober 1988 ini kurang memperhatikan posisi suatu bank
sebagai lembaga perantara keuangan yang mengemban suatu jasa publik (public
good/service). Yang dikejar adalah perlunya bank sepat menjadi alat mobilisasi
dana dan menyalurkannya pada sektor riil. Dengan belajardari masalah perbankan
pada waktu krisis (hindsight) deregulasi ini seharusnya dibarengi atau malah
didahului dengan perbaikan supervisi bank dan infrastruktur perbankan
(pearaturan dan kelembagaan termasuk lembaga dan kultur hukum). Dari segi
sekuensinya, Indonesia memang terbalik, dibebaskan dulu perijinan pendirian
(Oktober 1998), baru diperbaiki ketentuan kehati-hatiannya (Februari 1991),
disempurnakan tahun 1993, 1994 dan 1995.
5
Bahkan ada yang menyebutkan bahwa semula ada usulan untuk menjadikannya nol
persen.
6
Kebijakan yang saya laksanakan dengan meningkatkan rasio cadangan wajib pada
tahun 1995 menjadi 3% dan 1996 menjadi 5% dengan cara menghitung harian, bukan
mingguan seperti waktu sebelumnya dengan kewajiban menyimpannya pada rekening
bank-bank di BI, yang pada waktu itu banyak dikritik, bahkan oleh akademisi,
adalah untuk secara bertahap meningkatkan kembali kehati-hatian perbankan dalam
meminjamkan dana yang diterima dari nasabah. Perlu pula diketahui bahwa di
negara-negara tetangga rasio ini jauh lebih tinggi dari Indonesia.
7
Ini merupakan argumen saya sejak permulaan sembilan puluhan.
Kaitan Dengan KKN
Masalah korupsi tidak
sederhana. Menurut pengamatan sepintas sumber KKN adalah kecenderungan cara
hidup yang secara umumnya saya istilahkan sebagai 'lebih besar pasak dari
tiang' tadi. Apakah ini yang menjadi penyebab korupsi, kolusi dan nepotisme?
Saya tidak tahu persis. Akan tetapi kebiasaan hidup dengan 'lebih besar pasak
dari tiang' ini nampaknya yang mendorong banyak orang mencari jalan pintas,
atau jalur cepat dalam berbagai usaha seseorang mencapai apa yang diinginkan
dalam hidupnya, apakah itu harta kekayaan, jabatan atau ketenaran. Perbuatan
KKN termasuk dalam kategori jalan pintas atau jalur cepat tadi. Mengapa orang
menempuh jalan ini, apakah karena 'terpaksa' sebagai perilaku ikut-ikutan (herd
instinct) atau karena sebab lain tidak saya persoalkan, karena itu bukan fokus
saya di sini.
Secara mikro karena
adanya lembaga perantara keuangan, seperti bank, dan bagi perbankan karena
adanya sistim pasar uang antar bank serta bank sentral sebagai 'lender of the
last resort' dan secara makro dalam hubungan bilateral dan multilateral,
seseorang atau suatu perusahaan atau negara memang dapat berada dalam posisi melakukan
pengeluaran dana yang lebih besar dari aliran pendapatannya. Orang atau
perusahaan atau negara boleh meminjam untuk membiayai pengeluarannya yang lebih
besar dari pemasukannya. Akan tetapi, hal ini tidak bisa terjadi secara
berkelanjutan, secara terus menerus. Membiayai kegiatan dengan pinjaman boleh
berlangsung kalau ada kemampuan untuk mengembalikannya. Karena itu sumber dana
untuk mengembalikan pinjaman ini menjadi penting. Pada dasarnya kalau kegiatan
yang dibiayai dengan pinjaman ini merupakan kegiatan yang tidak mendatangkan
kemampuan bayar pinjaman, maka pinjaman tadi menjadi bermasalah. Kalau
pinjamannya dalam mata uang asing, tentu harus didukung dengan aliran
pendapatan yang berbentuk valuta, seperti kegiatan ekspor barang dan jasa yang
menghasilkan devisa.
Secara individu,
pinjam uang untuk konsumsi mempunyai sifat demikian. Bagi perusahaan pinjam
uang harus dilindungi dengan aliran pendapatan untuk membiayainya, sesuai
dengan berbagai jangka waktunya, jenis mata uang, dan segala hal yang berkaitan
dengan resiko usaha, resiko harga, resiko kurs dan resiko lain. Dan sebagai
negara juga sama saja. Kalau terjadi suatu kesenjangan aliran pengeluaran dan
pendapatan (mismatch) jangka pendek masih dapat ditutup dengan sarana yang ada,
akan tetapi kalau dalam jangka panjangnya atau secara strukturnya terjadi
kesenjangan, maka pinjaman ini keliru dan menjadi bermasalah. Kesenjangan ini
tidak boleh berkepanjangan . Kalau kesenjangan ini berkepanjangan, atau pada
dasarnya tidak bisa ditutup dengan miliknya, perusahaan ini telah bangkrut.
Inilah yang merupakan hidup yang lebih besar pasak dari tiang.
Pola hidup yang
menuntut pembiayaan yang lebih besar dari kemampuan dapat mendorong seseorang
untuk mencari jalan pintas untuk menutup kesenjangan tersebut. Inilah yang
dapat menumbuhkan godaan untuk melakukan korupsi, menyalah gunakan kewenangan
yang dimilikinya untuk menghasilkan tambahan dana. Ini dilakukan dengan
menerima uang yang bukan menjadi haknya (melanggar hukum) dan menimbulkan
kerugian pada negara/ masyarakat. Dengan lain perkataan dilakukan tindakan
korupsi.
Saya melihat bahwa
sikap hidup lebih besar pasak dari tiang juga dapat mendorong tindakan kolusi
dan nepotisme. Seseorang yang sebenarnya tidak memenuhi syarat menduduki suatu
jabatan atau suatu perusahaan yang sebenarnya tidak memenuhi syarat menerima
kontrak atau memenangkan tender disuatu instansi atau proyek Pemerintah,
berusaha memperoleh kedudukan atau kontrak atau menang tender tersebut dengan
menggunakan jalur kedekatan hubungannya karena hubungan keluarga
(nepotisme)atau secara bersama dengan kelompoknya membuat rekayasa untuk
memperoleh sesuatu atau hak dari instansi Pemerintah (kolusi). Semuanya
bersumber pada dasar bahwa yang bersangkutan tidak memenuhi syarat untuk
menduduki jabatan atau memenangkan tender, artinya ada mismatch antara
kemampuan dan persyaratan dari sesuatu -jabatan atau kontrak- yang menjadi
keinginannya. Dengan demikian, saya melihat masalah dasarnya adalah sikap hidup
yang lebih besar pasak dari tiang.
Ada persoalan lain
yang berkaitan dengan KKN yang perlu dikemukakan di sini. Yaitu bahwa tindakan
KKN, atau korupsi atau kolusi atau nepotisme itu pada dasarnya berlangsung
dengan adanya kerjasama antara dua pihak, pihak yang mengambil atau menerima
dengan yang memberikan. Mungkin dalam hal korupsi, bisa saja terjadi tanpa ada
pihak yang secara aktif menjadi pemberi, misalnya dalam hal seorang yang
melakukan korupsi dengan mengambil dana negara atau masyarakat yang ada dibawah
kewenangan atau pengelolaanya. Kalau yang bersangkutan mengambil uang ini untuk
kepentingan sendiri, maka ini merupakan tindakan korupsi. Atau sebenarnya sama
saja dengan pencurian biasa, hanya modus operandinya yang berbeda.
Akan tetapi kalau
dilakukan korupsi dari penyalah gunaan wewenang seseorang yang menerima uang
semir atau suap dari orang lain yang berhubungan dengan jabatannya, maka ada
dua pihak yang melakukan korupsi dengan menerima uang suap dan yang memberi.
Mungkin kebanyakan tindakan korupsi adalah dalam bentuk ini. Yang ingin saya
tekankan di sini adalah bahwa karena ada dua pihak, maka kesalahan ini juga ada
pada kedua belah pihak. Boleh saja dikatakan 'dosa' terbesar ada pada yang
menerima, karena dia ini yang merugikan negara/masyarakat. Akan tetapi yang
memberi juga merupakan pihak yang berkolusi atau bekerjasama, merupakan
'accomplice' dalam tindak pidana ini. Selain itu, mereka ini juga ikut bersalah
karena tindakan tersebut pada dasarnya merupakan penghinaan terhadap pejabat
yang jujur. Pejabat yang jujur kerapkali menderita karena generalisasi tuduhan
masyarakat yang mengira semua pejabat itu korup. Si A itu pejabat tinggi, jadi
mesti korup. Ini hal yang paling menyakitkan bagi pejabat yang jujur. Karena
itu, dalam kehidupan bebas korupsi nanti, pihak pemberi ini juga harus hilang,
juga harus diberantas. Dia juga termasuk melakukan tindakan yang lebih besar
pasak dari tiang. Selama orang semacam ini masih merasa takut kalah tender atau
takut tidak kebagian kontrak, dan untuk menutup ketakutan tersebut bersedia
bayar uang semir, maka dia juga ikut bersalah dan harus merubah perilaku
tersebut. Dia harus berani bilang, kalau harus bayar diluar ketentuan, lebih
baik tidak menerima kontrak atau menang tender. Manusia Indonesia baru harus
berani demikian.
Saya melihat banyak praktek
kehidupan di masyarakat kita yang basisnya sikap hidup lebih besar pasak dari
tiang. Selain korupsi untuk menang tender atau kontrak atau memperoleh jabatan
atau kedudukan, banyak kasus lain yang serupa. Misalnya orang yang ingin
memperoleh pengakuan sebagai sarjana membeli ijazah, karena sebenarnya yang
bersangkutan tidak memenuhi persyaratan yang harus dipenuhi, jadi lebih besar
pasak dari tiang. Kemudian diambil jalan pintas dengan membeli ijasah.Yang
ingin saya tekankan di sini, meskipun sudah jelas, adalah bahwa di dalam kasus
inipun ada dua pihak, yang menerima ijazah aspal tersebut, dan yang memberinya.
Yang memberi tentunya ya lembaga-lembaka akademi atau perguruan tinggi yang
berdagang ijazah. Selama orang masih ingin jalan pintas memperoleh ijazah
dengan membeli dan selama perguruan tinggi, manusia-manusia yang mengelola atau
memimpinnya, masih bekerjasama dengan melakukan penjualan ijazah, masalah ini
tidak akan hilang. Jangankan ijazah sarjana, pangkatan tertinggi dunia
akademipun (guru besar), konon kabarnya mengalami pencemaran di masyarakat
kita, karena ada proses serupa. Masalah ini berkepanjangan karena di satu pihak
'sifat ketimuran' dari masyarakat yang meskipun tahu si A atau si B melakukan
hal yang menyedihkan ini, tetapi sungkan untuk mengungkapkannya. Sedang yang
membeli memang bermuka tebal dan tidak sungkan untuk hidup dengan lebih besar
pasak dari tiang.
8
Seperti diketahui, yang sering dilakukan pengusaha di Indonesia hanya menjual
barang atau jasa yang dihasilkannya dengan harga yang dikaitkan dengan dollar,
meskipun mereka mengetahui bahwa pembelinya adalah pembeli domestik dengan
pendapatan yang berbasis rupiah. Di Jakarta dan kota besar lainbanyak transaksi
yang menggunakan basis dollar; tidak hanya tarip hotel, tetapi sewa bangunana
atau apartement atau berbagai jasa lain. Argumentasinya, kan sistim devisa
Indonesia bebas, jadi sama saja apakah transaksi itu dalam mata uang asing atau
rupiah. Sebenarnya ini selain menyalahi ketentuan penggunaan rupiah sebagai
mata uang pembayaran nasiaoanl, juga menunjukkan 'moral hazard' dari pihak yang
bertransaksi bahwa sistim nilai tukar kita itu, menurut persepsi mereka ini,
pada dasarnya tetap. Sinisme kita akan mengatakan bahwa ini lindung nilai
(hedging) a la pengusaha kita.
Beberapa Cacatan
Tulisan di atas ingin
menyajikan permasalahan yang nampaknya sudah diketahui kebanyakan orang, tetapi
tetap tidak terlalu jelas. Saya juga tidak mengajukan hal baru yang menambah
kejelasan masalah. Yang saya sajikan adalah membuat kerangka berpikir mengenai
masalah besar masyarakat kita yang terus menerus diributkan, tetapi nampak
sulit sekali membuat kemajuan dalam mencari solusinya. Saya takut hal ini
menyebabkan bertambah besarnya frustrasi masyarakat dan tetap tidak mendorong
tercapainya jalan keluar atau pemecahan masalahnya.
Saya melihat bahwa
dengan memasukkan ketiga tindakan kejahatan ini menjadi satu, KKN, justru
menyulitkan pendekatan kearah jalan keluarnya. Karena itu, menurut pendapat
saya perlu terlebih dahulu ditentukan batasan yang jelas mengenai kriteria
masing-masing tindakan sebagai kegiatan melanggar hukum untuk menentukan
sanksinya. Setelah itu bagaimana cara penangannya secara sistematik, bertahap
untuk benar-benar mendapatkan hasil hilangnya kejahatan ini dari masyarakat
kita.
Dalam kaitan ini,
saya melihat bahwa definisi yang jelas dan pemisahan masalah yang satu dari
yang lain dapat menjanjikan hasil yang lebih baik dari apa yang sampai sekarang
dilakukan. Saya melihat bahwa pada tahap permulaannya, yang menjadi pokok masalah
untuk dicari solusinya adalah korupsi, karena definisi tentang hal ini telah
jelas dan operasional. Ini tidak berarti saya ingin membuang masalah kolusi dan
nepotisme. Tidak sama sekali. Saya justru ingin membuat jalan agar penangannya
bisa benar-benar dimulai. Pada waktu meneliti atau menyidik kasus korupsi, bisa
saja terungkap masalah kolusi dan nepotisme. Akan tetapi, kalau masalah kolusi
dan nepotisme belum dapat segera diungkap tuntas, maka akan lebih produktif
untuk memusatkan perhatian pada penaganan masalah korupsi. Dengan memusatkan
pendekatannya pada korupsi dahulu, kita bisa membuat program yang lebih
operasional.
Masalah KKN demikian
kompleks, karena aspeknya yang banyak. Kita harus berani menerima kenyataan
bahwa masalah ini memerlukan ketekunan, waktu dan karena itu kesabaran, untuk
mengungkap dan mencari jalan keluarnya, termasuk menghukum yang bersalah dan
membebaskan yang tidak bersalah. Sering kita terlalu bernafsu untuk menghukum
yang nampaknya salah, tanpa menyadari rumitnya masalah dan lemahnya
infrastruktur hukum, baik dari aspek peraturannya maupun kelembagaan serta
profesionalisme dan integritas penegak hukum. Selain itu sering dilupakan pula
bahwa demi menegakkan keadilan pembebasan dari tuduhan atau pemeriksaan mereka
yang tidak salah juga tidak kalah pentingnya dalam proses ini.
Kita perlu
memilah-milah, mana yang merupakan masalah politik dan perlu diselesaikan
dengan cara politik, mana yang merupakan masalah hukum, masalah administrasi,
masalah etik,dsb, masing-masing diselesaikan sesuai proporsi masalahnya..
Jangan masalah hukum dicoba diselesaikan dengan jalan politik dan sebaliknya
masalah politik ditangani dengan berlindung dibalik ketentuan hukum.
Selain masalahnya
yang kompleks dengan banyak aspeknya, penanganan masalah KKN rumit karena
berbagai kelembagaan sosial dan hukum dan kelembagaan lain yang sangat lemah.
Tekad politik Pemerintah untuk benar-benar menangani masalah ini belum jelas,
identifikasi masalah, penyusunan strategi penanganan, penyidikan, pemeriksaan,
penuntutan, pengadilan dan pelaksanaan sanksi yang dijatuhkan, semuanya masih
memerlukan singgungan reformasi untuk dapat berfungsi secara profesional, adil
dan efektif. 'Good Governance' masih menjadi masalah di semua lini,
transparansi belum terjadi, sedangkan profesionalisme dan integritas dari
seluruh jajaran penanggung jawab penegakan hukum dan budaya hukum pada umumny
masih harus dibangun.
Sikap hidup lebih
besar pasak dari tiang dalam pembangunan harus memperoleh perhatian agar
seluruh kegiatan pembangunan secara nasional tidak meninggalkan prinsip
kemandirian. Bagi dunia usha, termasuk perbankan, pemupukan kekuatan, termasuk
permodalan sendiri perlu memperoleh perhatian. Pernyataan sehari-hari bahwa
'pengusaha yang menggunakan uang sendiri itu bodoh' jangan dianut secara
berlebihan. Pembiayaan kegiatan usaha dengan modal sendiri itu penting agar
perusahaan tidak mengandalkan 'debt to equity ratio' yang kelewat tinggi. Bagi
masing-masing individu, kebanggaan untuk meraih apa yang diinginkan dengan
mengandalkan usahanya sendiri, tanpa menggunakan jalan pintas, harus dipupuk.
Jangan puas memperoleh jabatan atau kedudukan atau gelar akademik, kontrak atau
fasilitas lain, sebagai suatu hadiah atau anugerah (karena itu melakukan
'syukuran' dengan cara yang aneh pula, berpesta ria) atau dengan membeli. 'You
have to earn it', kata orang. Sebagian dari praktek-praktek lama yang tidak
baik ini akan berkurang dengan meningkatnya transparansi dan kebebasan pers.
Akan tetapi selain itu harus ada sikap baru yang masih harus dibangun bersama
oleh seluruh masyarakat Indonesia secara individual maupun bersama-sama.
Marilah kita mulai!
*) Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi,
Universitas Indonesia
Cambridge, MA June 1999.
Judul asli : Effectiveness Of Policy
Measures Adopted In Pursuit Of Recovery: Indonesian Perspectives